LA FILOSOFIA DEL SI’ AL REFERENDUM COSTITUZIONALE

imagesUno degli aspetti centrali della riforma Boschi, che a breve (fra qualche mese) sarà sottoposta a referendum confermativo, riguarda la modifica dell’assetto parlamentare. Si sente spesso ripetere che, se i cittadini confermeranno il testo approvato in parlamento, il ‘bicameralismo perfetto’ che ha caratterizzato sino ad ora il nostro sistema parlamentare andrà definitivamente in soffitta.

Per capire esattamente cosa accadrà in caso di vittoria del sì credo si debba fare qualche passo indietro, e cercare di rispondere ad almeno due questioni preliminari: a) che cos’è il bicameralismo? b)come si inquadra il bicameralismo italiano nel contesto dei sistemi parlamentari delle democrazie più evolute?

Una volta chiarito ciò, si dovrebbe essere in grado di dire se il superamento della struttura attuale può comportare conseguenze positive oppure no. Se in particolare darà luogo, come è stato più volte paventato, a un’evoluzione in senso autoritario del nostro sistema politico.

 

Bicameralismo

Il bicameralismo è una caratteristica dei sistemi politici democratici, sia presidenziali che parlamentari. La sua rilevanza costituzionale però è maggiore nei sistemi parlamentari, che si basano sul principio della sovranità del parlamento e della condivisione del potere fra legislativo e esecutivo (Sartori, 2004:115). Se una democrazia debba avere un assetto bicamerale o unicamerale è una fra le più controverse questioni che caratterizzano i sistemi parlamentari.

Tsebelis e Money (Tsebelis, Money, 1997:1), autori di uno dei più ampi studi comparativi sul bicameralismo, notano che un terzo dei paesi del mondo ha struttura bicamerale mentre i due terzi presentano un assetto unicamerale. Tuttavia, nelle trentasei democrazie analizzate da Lijphart – che restringe lo spettro considerando solo i paesi con alto indice di stabilità democratica e basso livello di violenza politica – la situazione appare rovesciata: il bicameralismo è l’assetto prevalente dato che, nel 1996, solo tredici esibiscono una struttura unicamerale (Lijphart, 2001: 221).

Diversi sono i modi in cui possono differenziarsi i due bracci parlamentari. All’origine, la ratio sottesa all’esistenza di una seconda camera (detta anche “camera alta”), eletta con suffragio ristretto, era quella di rappresentare un freno conservatore alla prima camera, eletta con modalità più democratiche (Lijphart, 2001, p. 222). Ciò appare con particolare evidenza nel caso italiano, dove le due camere presentano una serie di caratteri distintivi che rispondono perfettamente a quelli rilevati da Lijphart:

  1. è richiesta un’età diversa per l’acquisizione del diritto di elettorato attivo e passivo (non si può votare per il Senato se non dopo aver compiuto i 25 anni di età, né si può essere eletti se non dopo i 40 anni di età);
  2. la Camera deli deputati ha 630 membri, il Senato 315 più i senatori di diritto e a vita;
  3. il rapporto rappresentativo (il numero di abitanti corrispondente a un seggio) è più elevato per il Senato
  4. sono parzialmente diversi i sistemi elettorali;

(cfr. Martines, 2003, pp. 157-158). C’è da osservare che la differenza funzionale si è progressivamente erosa, fino quasi a scomparire, rendendo così vana l’esistenza di una camera con poteri del tutto equivalenti, quando non controproducente per la stabilità dei governi. Vediamo intanto per adesso come si articolano, più in generale, le varietà di bicameralismo e dove va a collocarsi quello italiano.

 

Il bicameralismo nei sistemi democratici evoluti. L’anomalia italiana

Essenzialmente sia Sartori che Lijphart convergono sul fatto che i due criteri principali per classificare il bicameralismo sono i) il potere formale e costituzionale di cui godono le due camere e ii) il loro metodo di elezione e composizione. Lijphart (cfr. Lijphart, cit. p. 226) ne aggiunge un altro, iii) il grado di sovrarappresentazione delle minoranze che può caratterizzare la seconda camera, la camera alta (ad esempio, vi può essere uguaglianza di rappresentanti per ogni unità statale o cantonale pur essendo le singole unità o i singoli cantoni differenti per dimensione e numero di abitanti). Più alto è il livello di sovrarappresentazione più elevato sarà il grado di disomogeneità delle due camere. Viceversa, con una rappresentazione più commisurata al numero degli abitanti si avranno camere tendenzialmente sempre più omogenee.

Lijphart (cit. p. 231) propone una classificazione generale della struttura dei parlamenti nelle trentasei democrazie da lui analizzate nel periodo che va dal 1945 al 1996. All’interno delle quattro categorie principali – bicameralismo forte, bicameralismo medio, bicameralismo debole e unicameralismo –vengono individuati sottogruppi e differenziazioni graduali mediante un indice numerico che va da quattro (bicameralismo forte) a uno (unicameralismo). Lo schema che viene fuori dai criteri di Lijphart è il seguente:

1) Bicameralismo forte: camere simmetriche e disomogenee [4.0]

Australia, Germania, Svizzera, Stati Uniti, Colombia (dopo il 1991)

2) Bicameralismo medio: camere simmetriche e omogenee [3.0]

Belgio, Giappone, Italia, Olanda, Colombia (prima del 1991), Danimarca       (prima del 1953), Svezia (prima del 1953)

2.1) Bicameralismo medio: camere asimmetriche e disomogenee [3.0]

Canada, Francia, India, Spagna, Venezuela

2.2) Tra debole e medio bicameralismo [2.5]

Botswana, Regno Unito

3) Bicameralismo debole: camere asimmetriche e omogenee [2.0]

Austria, Bahamas, Barbados, Giamaica, Irlanda, Trinidad, Svezia (fra il 1953 e il 1970)

3.1) Parlamento con una camera e mezzo [1.5]

Norvegia, Islanda (prima del 1991)

4) Unicameralismo [1.0]

Costarica, Finlandia, Grecia, Israele, Lussemburgo, Malta, Mauritius,    Papua Nuova Guinea, Portogallo, Danimarca (dopo il 1953), Nuova Zelanda (dopo il 1950), Islanda (dopo il 1991), Svezia (dopo il 1970)

Quello che risalta subito osservando questo risultato è che vi è un’importante correlazione empirica o ‘legge’ generale che mette in relazione due elementi strutturali: tutti i sistemi federali hanno parlamenti bicamerali mentre i sistemi non federali presentano varie forme di bicameralismo o parlamenti unicamerali. Dal che si ricava che il bicameralismo è, diciamo, una condizione quasi naturale per i paesi di tipo federale.

Guardando allo schema si vede che l’Italia, con il suo punteggio di 3.0, esibisce una forma di bicameralismo di grado abbastanza elevato. Se inoltre si considera il fatto che il nostro non è un paese federale – i paesi infatti con punteggio 4.0 sono tutti paesi federali – si capisce come la sua è una posizione di vertice, ed è però al tempo stesso, come giustamente rileva Lijphart, piuttosto anomala. Il caso italiano, infatti, costituisce una deviazione dalla norma, essendo la varietà di bicameralismo più forte di ciò che ci si aspetterebbe, visto che l’Italia, appunto, non è un paese federale (situazioni analoghe si hanno in Francia e in Colombia).

Già a sentire Lijphart dunque, fautore com’è noto di un modello di democrazia consensuale – in sintesi: potere distribuito orizzontalmente fra più soggetti che cooperano dialogando fra loro – si può ricavare che il bicameralismo italiano presenta perlomeno due aspetti critici: è osboleto ed è anomalo. Con la diffusione del suffragio universale è venuta meno la funzione originaria delle seconde camere, quella di controllo e di freno conservatore. Inoltre, come abbiamo appena visto, la versione italiana è troppo forte, e lo è più di quanto Lijphart stesso forse è disposto a riconoscere. Infatti, anche prendendo ad esempio due paesi con il punteggio massimo di 4.0, si osserva come, riguardo alla simmetricità – cioè al possesso dei poteri formali e costituzionali delle seconde camere – la seconda camera italiana ha una forza maggiore persino di quella tedesca o statunitense, dato che possiede, oltre a quello di legiferare in totale parità di condizioni con la camera bassa, il potere di sfiduciare l’esecutivo, mentre ciò non è possibile né in Germania né negli Stati Uniti (Lijphart stranamente non rileva il punto). Questo rappresenta un nodo cruciale. Vediamo perché.

Spesso i critici della riforma Boschi (si veda, fra tutti, Onida) osservano che la ratio sottesa a questo progetto di superamento del bicameralismo perfetto – quella di velocizzare i procedimenti legislativi – è inconsistente, data l’elevatissima produzione legislativa che caratterizza il sistema italiano. Se si producono così tante leggi significa che, di fatto, la seconda camera non svolge alcuna azione frenante o limitativa. Intanto si può osservare che questo è vero per molte leggi, ma non per tutte (elevato è il numero di disegni di legge di assoluta rilevanza strategico-programmatica che si sono impantanati o sono stati stravolti al Senato). Inoltre, i critici tacciono – e la cosa non può non apparire significativa – su un altro punto essenziale: a costituire un problema è sovente non tanto (o soltanto) il rallentamento del procedimento legislativo o la distorsione dei suoi esiti quanto, soprattutto, la stabilità dei governi, che spesso vengono sfiduciati proprio dal Senato, dove le maggioranze in grado di sostenerli sono più esigue e precarie (ciò è dovuto principalmente alle differenze dei sistemi elettorali e al diverso rapporto di rappresentanza).

Quindi, riassumendo, ci ritroviamo con una seconda camera che ha eguali poteri ma leggermente dissimile composizione, cioè a dire con un bicameralismo (quasi) perfetto che è, come osserva giustamente Sartori (Sartori, cit. p. 202), la peggiore delle combinazioni possibili. L’unica via d’uscita è quella di differenziare il davvero poco perfetto bicameralismo attuale, un ircocervo costituito da istanze regionaliste (il Senato è eletto a base regionale: art. 57, comma 1) e istanze politiche (i senatori – come i deputati – rappresentano la Nazione: art. 67). La riforma Boschi sembra imboccare proprio questa strada.

 

La riforma Boschi. Una deriva autoritaria?

L’insieme complessivo delle critiche avanzate contro la riforma Boschi appare ben sintetizzato nel saggio intitolato Le ragioni del no scritto dal costituzionalista Alessandro Pace, che solleva questioni sia di metodo che di merito (risposte puntuali si possono trovare nell’opposto Le ragioni del sì del giurista Beniamino Caravita). Mi soffermerò solo su una delle questioni di merito avanzate: la svolta autoritaria che conseguirebbe dall’eventuale approvazione della riforma.

Pace, come altri giuristi, sostiene che la riforma spingerà l’Italia verso una forma di premierato assoluto, e per tale ragione accosta il testo della riforma a quella presentata dal governo Berlusconi del 2005, bocciata poi dagli elettori nel referendum che ne seguì (cfr. Pace, cit. p. 20). I motivi di questa pericolosa trasformazione risiedono a suo avviso nel fatto che

  1. mediante il cosiddetto Italicum (la legge elettorale attualmente vigente, sulla quale a breve dovrà pronunciarsi, per un giudizio di legittimità, la Corte costituzionale) il voto al partito del leader che vince le elezioni verrebbe trasformato in un’investitura democratica quasi diretta del capo del governo;
  2. l’attuale premier è anche il segretario nazionale del partito di maggioranza;
  3. sarebbe eliminato il Senato come potenziale contropotere;
  4. non sarebbero previsti altri effettivi contropoteri.

Rispetto ad a) si può osservare come la tendenza a connettere la legge elettorale con la riforma costituzionale sia, sfortunatamente per i sostenitori, priva di qualsiasi credibile riscontro (la legge elettorale, così come vollero i costituenti, non è infatti, nel sistema italiano, costituzionalizzata). In verità, il voler statuire a tutti i costi un tale nesso appare più che altro come una mossa funzionale a esigenze di propaganda, e proprio in vista dell’intervento della Corte Costituzionale chiamata a pronunciarsi sulla costituzionalità legge elettorale giacché, legando l’Italicum indissolubilmente alla riforma, in caso di bocciatura ne deriverebbe, per una alquanto singolare applicazione del modus tollens, una bocciatura o comunque una pesante squalifica o ridimensionamento della stessa. In realtà, bocciando (in parte o totalmente) l’Italicum i giudici boccerebbero in tutta evidenza solo l’Italicum, non la riforma costituzionale.

Il punto b) appare poco comprensibile, dato che è un fatto meramente contingente che il premier sia anche il capo del partito di maggioranza, e ad ogni modo la sua investitura popolare continuerebbe ad essere indiretta, dato che è sempre e solo il parlamento che dà (o nega) la fiducia al governo.

Anche il punto c) appare alquanto specioso, visto che il Senato, così com’è, non funziona più da tempo come contropotere – posto che lo sia mai stato; ci si potrebbe chiedere infatti: quando, nel corso della storia repubblicana dal 1948 a oggi, il Senato ha svolto, effettivamente, una funzione di contropotere cassando o limitando provvedimenti potenzialmente antidemocratici e/o autoritari? Difficile trovare un esempio convincente. Sicuramente l’intenzione dei costituenti era quella di farne un luogo di controllo e limitazione, e rispondeva allora a comprensibili esigenze storico-politiche (giustamente a tal proposito Ceccanti parla di ‘paura del tiranno’). Tuttavia, di fatto, e sempre in maniera più evidente, la nostra camera alta è ormai solo un altro campo di gioco per l’esercizio di veti incrociati e tatticismi che complicano significativamente il gioco politico, rendendolo oltretutto poco decifrabile dai cittadini.

Ancora più incomprensibile appare l’affermazione di cui al punto d), visto che il testo riformato della costituzione prevede:

  • l’introduzione dello statuto delle opposizioni (art. 64, comma 2);
  • la facoltà di ricorso preventivo di legittimità costituzionale sulle leggi elettorali di Camera e Senato: in caso di pronunciamento di illegittimità la legge non può esere promulgata (art. 73, comma 2);
  • significative modifiche alla disciplina dei referendum che ne rafforzano l’efficacia (in particolare art. 75, comma 4);
  • tempi certi per l’esame delle proposte di legge di iniziativa popolare, per la presentazione delle quali viene elevato il numero di firme necessarie (art. 71, comma 3);
  • la costituzionalizzazione dei limiti sostanziali alla decretazione d’urgenza (art. 77 commi 4 e 5);
  • modifiche al sistema di elezione del Presidente della Repubblica e dei giudici della Corte Costituzionale da parte del Parlamento (art. 83, comma 3 e art. 135).

Solo una postilla, relativa al ruolo della Corte Costituzionale. L’Italia è uno dei pochi paesi a democrazia evoluta (insieme a Germania, Austria, Francia, Portogallo, Spagna e Belgio) a prevedere nel proprio assetto istituzionale un controllo giurisdizionale centralizzato, cioè a dire un organismo – la cui invenzione si deve ad Hans Kelsen – interamente sovraordinato al potere esecutivo e legislativo (tutte le altre democrazie hanno corti decentrate). Se questo non è un contropotere allora, davvero, cos’è un contropotere?

Un’ultima annotazione. È singolare che Pace, dopo aver prospettato il rischio di deriva autoritaria che conseguirebbe dall’approvazione della riforma, dichiari la sua personale preferenza verso il monocameralismo o, in alternativa, per il Senato consultivo (cfr. Pace, cit. p. 15). Evidentemente, nell’uno o nell’altro caso, il rischio autoritario svanirebbe!

In realtà, l’Italia, qualora fosse approvata questa riforma, farebbe solo qualche piccolo passo verso quello che Lijphart chiama il ‘modello Westminster’, cioè a dire una democrazia “verticale” e maggioritaria – il polo opposto, preferito dal politologo olandese, è la democrazia consensuale: un modello forse troppo idealizzato giacché presuppone per poter funzionare un’elevata etica di responsabilità negli attori politici e un alto tasso di razionalità e di informazione nei cittadini: entrambe le condizioni appaiono fortemente in crisi in questa fase storica (vedi l’ascesa di Trump in Usa, l’affermazione dei partiti xenofobi e anticapitalisti un po’ in tutta Europa, soprattutto nell’area dell’est).

Ma solo qualche passo, a ben vedere, dato che il processo di verticalizzazione della democrazia non si compie soltanto differenziando il bicameralismo. Sono indispensabili perlomeno due altri fattori: il bipartitismo e, soprattutto, la disciplina di partito, cioè a dire l’esistenza di partiti funzionanti sulla base di chiare e precise regole democratiche (cfr. Sartori, pp. 203-208). Quindi la paura, a fortiori, appare più che ingiustificata.

 

Conclusione: un argomento generale in favore del sì

Seguendo il suggerimento di Karl Popper (cfr. Popper, 1972: 594), dovremmo sempre applicare nel campo politico un qualcosa di simile a quell’aurea regola nota come ‘rasoio di Ockham’. Popper lo chiama il ‘rasoio liberale’. Il principio era: non sunt multiplicanda entia ultra necessitatem. Nel nostro caso, una camera che detiene gli stessi poteri formali, venuta meno la sua funzione principale, quella di freno conservatore, a che serve? È un’entità chiaramente superflua. Pertanto, o la si elimina (stravolgendo davvero in questo caso l’impianto costituzionale) o, più ragionevolmente, la si mantiene, differenziandone però la funzione. Che è proprio quello che fa questa riforma (cfr. artt. 55 e 70).

In termini generali, una non trascurabile conseguenza dell’eliminazione di un ente poco utile quando non del tutto inutile è l’eliminazione di tutti gli atti e le procedure ad esso ascrivibili. Si ottiene in tutta evidenza una semplificazione, e l’agire istituzionale diviene così più facilmente controllabile dai cittadini. Analogamente a quanto accade nell’impresa scientifica – è ancora Popper ad insegnarlo – la controllabilità degli  atti e delle procedure da parte della comunità è elemento vitale per la sussistenza di un sistema democratico. Togliere al Senato la funzione di camera politica, del tutto identica a quella già svolta dalla Camera dei Deputati, significa muovere un passo decisivo verso la chiarezza delle responsabilità – la “navetta” di una legge da una camera all’altra costituisce senza dubbio un caso di annebbiamento delle responsabilità – e il rafforzamento dell’accountability, vale a dire del dovere di rendicontazione dell’operato dei rappresentanti verso i cittadini.

Il rischio massimo che l’Italia può correre approvando questa riforma è quello di una democrazia che (finalmente) funziona. O quantomeno, un po’ meglio di prima.

Francesco Gusmano

Riferimenti

Caravita, B., Le ragioni del sì, Giuffrè, Milano, 2016 (ebook gratuito scaricabile qui)

Ceccanti, S., La paura del tiranno, Il Foglio,

Lijphart, A., Le democrazie contemporanee, Il Mulino, Bologna, 2001

Martines, T., Diritto Costituzionale, Giuffrè, Milano, 2003

Morelli, A. Notazioni sulle novità della riforma costituzionale riguardo alla decretazione d’urgenza, «federalismi.it», n. 11/2016, consultabile all’indirizzo web: www.federalismi.it/document/31052016135158.pdf

Pace, A., Le ragioni del no, Giuffrè, Milano, 2016 (ebook gratuito scaricabile qui)

Popper, K. R., Congetture e confutazioni, Il Mulino, Bologna, 1972

Sartori, G., Ingegneria costituzionale comparata, Il Mulino, Bologna, 2004

Tsebelis, G., Money, J., Bicameralism, Cambridge, Cambridge University Press, 1997

 

 

 

1 commento
  1. sofia
    sofia dice:

    Buonasera,

    Suo articolo e le sue conclusioni sembrano molto ragionevoli, tuttavia mi trovo a domandare; com’é possibile un Unicameralismo in Italia dove non c’é sistema bipartito come nel modello di Westminster, com’é possibile l’Unicameralismo in un paese che anche se non é federale non ha certamente le caratteristiche di piccoli principati o paesi con poca popolazione come Luxemburgo, Islandia, ecc.
    In caso il referendum passase saremo di fronte a un modello atipico per l’ingegneria costituzionale; parlamentarismo unicamerale ma con sistema multipartitico.
    Mi fa pensare se la soluzione al problema italiano non ha più a che vedere col sistema di partiti (del parlamentarismo puro sartoriano) che con l’abolizione di una camera per “semplificare” le cose come dice il Premier

    Grazie
    In attesa della sua risposta

    Sofia Correa Gavito, politologa. Universidad de Buenos Aires

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